PPP的這些關鍵點一個都不能忽視

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如今,PPP概念非常火,但PPP項目的落地率卻很低,形成“叫好不叫座”的尷尬局面。其原因究竟出在什么地方,有很多關鍵問題值得深思。
財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金113號)(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個階段:項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。五個階段按照PPP項目操作邏輯前后連接,形成完整的PPP項目采購流程,其中任何一個階段出現問題,都可能導致PPP項目失敗。
項目識別階段
項目識別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項目,包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項目識別環節的各項工作主要由政府負責,其關鍵問題包括以下幾個方面:
第一,明確項目篩選責任主體
目前,在國家層面上PPP牽頭機構有兩家,分別是財政部和國家發改委。在執行階段,要明確項目篩選責任主體,這是成功采用PPP模式的前提。
第二,明確項目篩選標準
根據《操作指南》的篩選原則,“投資規模較大,需求長期穩定,
價格調整機制靈活,市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目”適宜采用PPP模式。但是這個原則屬于定性描述,篩選標準并不明確,在實際操作中很難落實。
第三,PPP政策缺乏操作細則
目前從國家到地方,出臺的政策比較多,但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金21號))剛出臺不久,物有所值評價細則還遲遲沒有推出。這種情況下,每個地方在做PPP項目時,根據自己的理解來進行物有所值評價和財政承受能力論證,這就會導致評價和論證方法混亂,給人為干預論證結果留下空間。
第四,如何界定社會資本
國務院辦公廳最新發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發42號)中對“社會資本”進行了定義,指出“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。”但是,對于其他控股國有企業,還是沒有清晰的闡述。
第五,如何界定公共產品的范圍
公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性,政府對社會資本提供的服務的質量、數量或價格應有一定程度的制約。然而,部分地方政府為快速推動項目、增加政績,將PPP模式應用于商業地產、園區開發等純競爭性領域的項目,與PPP模式的本意不相符。
項目準備階段
項目準備階段是為項目實施做好準備工作,包括項目實施方案、項目實施機構、人員等,其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目實施方案的編制需要關注以下問題:
第一,合理分配項目風險
風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上,項目設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。
第二,選擇合適的項目運作方式
PPP模式的運作方式是根據項目各個環節在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察項目各個環節是政府來做,還是社會資本做更合適、更有效率對項目設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合,從而產生不同的PPP運作方式。
財政部發布的《操作指南》中列示了委托—運營(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等6種PPP項目運作方式,但這肯定是遠遠不夠的。根據項目各個階段的不同組合,應該會產生幾十種運作方式。
究竟選擇哪種運作方式,根據項目具體情況,會有不同的選擇。目前,國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了項目融資,但是當經濟發展到一定階段時,政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資,而是由政府負責融資,社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高于企業,相應的,政府的融資成本比企業低,采用這種模式才更加物有所值。
因此,項目實施機構需要根據經濟發展水平與項目特點選擇合理的項目運作方式。
第三,選擇合適的采購方式
按照財政部的要求,PPP項目采購應該遵守政府采購法,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。從實際情況看,公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式,因為這對于政府來說,公開招標的政治風險最少。
然而,公開招標并不總是最適合PPP項目的采購方式。公開招標方式程序復雜、規定僵化,不但需要較長時間進行資格預審,同時還需滿足“投標人超過3家”等為傳統簡單政府采購而設計的規定。公開招標適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整,且采購中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復雜,簡單套用公開招標程序,通常會導致項目流標,增加項目采購的失敗率。
目前來看,比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商,通過政府與潛在投資人的談判和磋商,可以幫助政府明確項目邊界條件,從而設置合理的采購條件,提高項目采購效率。
第四,制定合理的交易結構
PPP項目的交易結構主要由四個因素決定,分別是項目參與者、項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目參與者指參與項目的各個主體,包括授權政府級別、項目實施機構、監管機構、出資機構等;項目投融資結構指項目資本性支出的資金來源、性質和用途,項目資產的形成和轉移等;回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關配套安排指項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務。
政府或其委托的咨詢機構需要通過綜合考慮這四個方面的因素,制定合理的交易機構。
第五,設計合理的回報機制
PPP項目的回報機制主要有三種,第一種是使用者付費,由購買服務者支付購買費用,像高速公路、自來水公司、停車場等經營性項目比較適合采用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補助,使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報,而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式,給予社會資本或項目公司的經濟補助,比如軌道交通類PPP項目就是典型的采用可行性缺口補助的項目。第三種是由政府直接付費,這種模式又可以分為以下三種情況:一是可用性付費,比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標準的道路,政府購買道路可用性付費給社會資本;二是使用量付費,比如免費的公園,政府可以根據入園量來進行付費;三是按照績效付費,比如社會資本為政府提供基層的醫療服務,政府按照服務的績效設立相關的指標來進行付費。
此外,在設計回報機制時還應考慮價格調整機制,比如軌道交通類PPP項目,通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用、人工費用和其他費用,通過設置調價機制,當這幾個費用發生變化時,票價就會進行相應的調整。
項目采購階段
項目采購階段的關鍵問題包括三個,分別是充分的市場測試,設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。
第一,充分的市場測試
市場測試是在啟動PPP采購程序前,政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意愿,并借此獲得各類市場參與主體的反饋,對PPP方案進行調整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳項目實施方案的過程,而不是尋找最佳交易對手的過程,也不是進行實質性談判的過程。目前,投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關鍵,很多項目的失敗都是歸結于此。
第二,設置合理的資格預審條件
資格預審主要是為了實現市場測試的職能,驗證項目是否具有足夠吸引力,實現充分競爭。資格預審的條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條件,條件設置既需要滿足項目基本需求,實施機構的特殊要求,同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預審條件要求過高,可能導致符合要求的社會資本數量不足,無法實現充分競爭;條件要求過低,可能難以滿足項目需求。
在設置資格預審條件前,需要充分了解項目所處行業社會資本的相關指標,并了解項目所需要的基本資質和經驗要求。
第三,設置合理的邊界條件
項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府應在設置邊界條件時充分考慮社會資本的利益,為其留下合理利潤空間,這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中,還有一些條件是可以靈活調整的。
在實際工作中,有些地方政府始終擔心社會資本“占便宜”,為社會資本進入設置了較為苛刻的條件,如設置過低的限價或不設置調價機制。這些邊界條件極大削弱了項目的吸引力,也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象,極有可能導致項目招標失敗。
項目執行階段
項目執行是PPP項目運作成功的關鍵,因為PPP項目從項目識別、項目準備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成,而PPP項目的執行階段通常需要20~30年的時間,這才是PPP項目開始實施并產生效率的關鍵階段。項目執行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監測與支付。項目執行階段還需要制定定期評估機制,按照《操作指南》,每3~5年需要進行一次中期評估。項目執行階段需要關注的問題主要包括兩個方面:
第一,良好的履約管理能力
良好的履約管理能力主要包括兩方面,一方面是指政府對于項目公司的履約具有監管意識和監管能力,因為PPP項目大多提供的是公共產品,為了保障公眾利益,需要政府對提供產品的數量、質量、價格進行日常監管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力,其中最核心的是政府的付費能力。
第二,設計合理的績效考核機制
PPP項目實現物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務按照績效付費,但是目前大多數項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現按照績效付費的機制,需要政府針對項目公司的運營情況建立一個績效考核的指標,通過每年對項目運營績效的考核結果來決定政府付費額。
項目移交階段
項目移交階段的主要工作包括移交準備、性能測試、資產交割和績效評價,其中最關鍵的環節是性能測試。
項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,根據約定確認移交情形和補償方式,制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的,移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
如何保證社會資本移交的設施是完好的,移交的設施應該達到什么標準,這都需要在合同中進行詳細、準確的描述,但是目前來說,很多PPP項目對這些問題都約定得比較粗泛。